Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 16. október 2025í máli nr. 25/2025:Stoð ehf.gegnFjársýslu ríkisins,Sjúkratrygginga Íslands ogStoðtækni ehf.

LykilorðSjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

ÚtdrátturKærunefnd útboðsmála féllst á kröfu varnaraðila um að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 13. júní 2025 kærði Stoð ehf. (hér eftir „kærandi“) ákvörðun Fjársýslu ríkisins f.h. Sjúkratrygginga Íslands (hér eftir „varnaraðili“), dags. 3. júní 2025, að velja tilboð Stoðtæknis ehf. í tilteknum hlutum rammasamningsútboðs nr. 23161 auðkennt „Splints for Public Health Department“.

Kærandi krefst þess að ákvörðun varnaraðila 3. júní 2025, um að velja að hluta tilboð Stoðtæknis ehf., í nánar tilgreindum flokkum hins kærða rammasamningsútboðs verði felld úr gildi. Þá krefst kærandi að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila vegna ákvörðunar varnaraðila. Kærandi krefst jafnframt málskostnaðar að óskiptu úr hendi varnaraðila.

Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni, móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 27. júní 2025, að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt án tafar og að öðrum kröfum kæranda verði hafnað eða vísað frá kærunefnd útboðsmála.

Af greinargerð Stoðtækni ehf., dags. 26. júní 2025, verður ráðið að þess sé krafist að kröfum kæranda verði hafnað.

Þess skal getið að kærunefnd útboðsmála barst önnur kæra vegna sama útboðs sama dag og kæra í máli þessu barst nefndinni. Sú kæra fékk málsnúmerið 26/2025 í málaskrá nefndarinnar. Þar sem kærurnar varða sama útboð eru ákvarðanir í málunum kveðnar upp á sama tíma.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til fyrrgreindra krafna varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

Varnaraðili Fjársýsla ríkisins auglýsti hið kærða rammasamningsútboð f.h. Sjúkratrygginga Íslands 20. mars 2025, en um var að ræða rammasamning um spelkur fyrir sjúkratryggða einstaklinga, sbr. grein 1.1.1 í útboðsgögnum. Samkvæmt grein 1.1.1.2 var útboðinu skipt í 16 hluta og í hverjum hluta var einn vöruflokkur (ISO). Vöruflokkar skiptist niður í undirflokka eftir því hvort spelkan væri tilbúin fjöldaframleidd vara eða sérgerð fyrir ákveðin einstakling, hvert megin efni hennar væri og megin tilefni notkunar. Þá var bjóðendum heimilt að bjóða í einstaka flokka og í einstaka undirflokka en að hámarki 5 vörur innan hvers boðins undirflokks. Yfirlit yfir þá vöruflokka og tengda undirflokka sem óskað væri eftir var að finna í viðauka I. Skyldu bjóðendur merkja við þann vöruflokk sem boðið væri í, sbr. viðauka 8.

Í grein 1.2 í útboðsgögnum var fjallað um hæfi bjóðanda og kom fram að ef bjóðandi uppfyllti ekki allar hæfiskröfur útboðsins teldist tilboð hans ógilt samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016 og yrði því vísað frá. Hæfi bjóðenda yrði metið á grundvelli þeirra upplýsinga sem þeir myndu senda inn með tilboðum sínum eða gögnum sem varnaraðili Fjársýsla ríkisins áskildi sér rétt til að óska eftir. Í grein 1.2.7 var fjallað um þær kröfur sem gerðar væru til tæknilegrar og faglegrar getu bjóðanda. Ein slíkra krafna var sú að bjóðandi ábyrgðist að hafa ætíð í sinni þjónustu hæft starfsfólk sem væri menntað og hefði sérþekkingu á sviði þeirra stoðtækja sem samningurinn tæki til. Væri átt við stoðtækjafræðinga sem hefðu alhliða þekkingu á smíði stoðtækja og aðra sérfræðinga eins og iðjuþjálfa, stoðtækjasmiði og bæklunarskósmiði með sérhæfingu og reynslu í gerð ákveðinna spelkna. Sá starfsmaður skyldi hafa fastan viðverutíma, að lágmarki 4 stundir á virkum dögum. Þessari kröfu til staðfestingar skyldu bjóðendur tilgreina hæfan starfsmann sem væri menntaður og hefði sérþekkingu á sviði þeirra hjálpartækja sem samningurinn tæki til, verkskrá hans þar sem fram kæmi hvaða reynslu hann hefði og hvaða menntun. Tilgreina skyldi nafn starfsmanns, sérgrein, menntun og/eða reynslu og ráðningarsamband/viðverutíma.

Valforsendur komu fram í grein 1.3 í útboðsgögnum. Var þar tekið fram að tilboð yrðu valin á grundvelli valforsendna sem kæmu fram í greininni og væru í samræmi við 79. gr. laga nr. 120/2016. Þá kom fram að áður en tilboði yrði tekið skyldi ráðgjafahópur varnaraðila fá að skoða boðna vöru og ef með þyrfti að fá fræðslu um hönnun og framleiðslu vörunnar til að staðfesta að hún uppfyllti skilmála útboðsins. Að því gefnu að tilboð uppfyllti skilmála útboðsins yrðu þau metin á grundvelli lægsta eða hagkvæmasta verðs innan hvers undirflokks innan vöruflokks. Að hámarki yrði samið um 8 vörur innan hvers undirflokks innan tiltekins vöruflokks í þeim tilfellum þar sem boðnar væru fleiri en 8 vörur innan hvers undirflokks. Þær vörur sem útboðið tæki til þyrftu eðli málsins samkvæmt að vera fáanlegar í nokkrum sérhæfðum útfærslum og bjóða upp á mismunandi eiginleika sem myndi henta persónulegum þörfum notenda. Gunnforsendur vals byggju því fyrst og aðallega á verði, en þó með þeim undantekningum og viðbótum um áskilnað varnaraðila til að semja við aðra en lægstbjóðanda í þeim tilvikum sem ráðgjafahópur varnaraðila teldi dýrari vörur nauðsynlegar með tilliti til vöruframboðs fyrir notendur með sérstaklegar persónulegar þarfir. Í sömu grein voru jafnframt tekin fjögur sýnidæmi um það hvernig staðið yrði að vali á tilboðum.

Tilboðsfrestur var til 28. apríl 2025 og voru tilboð opnuð þann sama dag. Alls bárust tilboð frá sex bjóðendum. Hinn 28. maí 2025 var bjóðendum tilkynnt um val tilboða, en sú tilkynning var dregin til baka og leiðrétt tilkynning um val tilboða var send bjóðendum 3. júní 2025. Tilboði kæranda var tekið að hluta í nokkrum vöruflokkum, en einnig var tilboði Stoðtækni ehf. og annarra aðila tekið í sömu vöruflokkum. Stoðtækni ehf. var meðal annars valið í vöruflokki 061206 (Ökklaspelkur) þar sem félagið gerði tilboð í fimm undirflokka.

Kærandi tekur fram í kæru sinni að hann geri ekki athugasemd við niðurstöðu útboðsins nema að því er varðar val á tilboði Stoðtækni ehf. í vöruflokk nr. 061206 (Ökklaspelkur). Telur kærandi að sú ákvörðun varnaraðila hafi verið í andstöðu við útboðsskilmála og teljist því ólögmætt og í andstöðu við lög nr. 120/2016. Tilboð kæranda hafi hins vegar uppfyllt öll skilyrði skilmála hins kærða útboðs og kærandi hafi uppfyllt öll hæfisskilyrði um faglega og tæknilega getu. Engar útilokunarástæður hafi átt við um kæranda, tilboð kæranda hafi verið hagkvæmasta tilboðið á grundvelli valforsendna og því hafi varnaraðili átt að taka tilboði kæranda.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt valforsendum í grein 1.2 í útboðsgögnum hafi verið gerð krafa um að bjóðandi skyldi uppfylla tiltekin hæfisskilyrði og faglegar kröfur. Tilgreint hafi verið sérstaklega að bjóðandi skyldi búa yfir starfsmönnum sem væru menntaðir stoðtækjafræðingar og iðjuþjálfar og bæklunarskósmiðir. Kærandi telji ljóst að Stoðtækni ehf. uppfylli ekki þessar kröfur útboðsskilmála. Einungis séu tveir starfsmenn hjá fyrirtækinu og annar þeirra sé fyrirsvarsmaður þess sem sé sjúkraskósmiður. Ekki sé ljóst hvaða menntun eða sérhæfing búi að baki því starfsheiti. Kærandi telji ljóst af heimasíðu Stoðtækni ehf. að þar starfi enginn stoðtækjafræðingur og því sé ljóst að félagið uppfylli ekki þær lágmarkskröfur sem kveðið hafi verið á um í útboðsgögnum. Af þessum sökum sé tilboð Stoðtækni ehf. ógilt og því óhjákvæmilegt að fella ákvörðunina hvað þennan þátt útboðsins úr gildi, sbr. 1. mgr. 66. gr. og 82. gr. laga nr. 120/2016.

Varnaraðili bendir á að þær almennu upplýsingar sem kærandi vísi til á heimasíðu Stoðtækni ehf. hafi ekki verið hluti af tilboði félagsins. Sami aðili og kærandi hafi vísað til sem sjúkraskósmiðs hafi verið tilgreindur í tilboði félagsins auk annars starfsmanns sem sé stoðtækjafræðingur. Krafa útboðsgagna í grein 1.2.7, um að bjóðandi ábyrgist að hafa ætíð í sinni þjónustu hæft starfsfólk sem sé menntað og hafi sérþekkingu á sviði þeirra stoðtækja sem samningurinn taki til, sé samningskrafa sem taki til framtíðar og sé því ekki hæfiskrafa. Hæfiskröfur vísi ávallt til reynslu sem bjóðandi skuli hafa fram að opnun tilboða eða á þeim tímapunkti. Hér sé augljóslega um að ræða samningskröfu, um að bjóðandi skuli hafa starfsmenn til staðar með tiltekna menntun og sérþekkingu á samningstímanum. Ef bjóðandi uppfylli ekki þá kröfu á samningstíma sé um vanefnd að ræða og geti varnaraðili þá beitt viðeigandi úrræðum vegna þess.

Bendir varnaraðili á að Stoðtækni ehf. hafi fyllt út viðauka 12 með útboðsgögnum, sem hafi varðað menntun og hæfi viðeigandi starfsmanna, sem séu alls tveir. Að auki hafi fylgt með tilboði Stoðtækni ehf. ferliskrá boðins starfsmanns, þar sem gerð hafi verið ítarleg grein fyrir starfsreynslu hans. Hann sé m.a. með leyfi sem stoðtækjafræðingur á Íslandi sem og á Norðurlöndunum. Þá beri orðalag greinar 1.2.7 í útboðsgögnum með sér að nægilegt hafi verið að tilgreina einn hæfan starfsmann, en Stoðtækni ehf. hafi tilgreint tvo hæfa starfsmenn og staðfest þannig að félagið hafi a.m.k. tvo starfsmenn sem uppfylli kröfurnar í þessari grein útboðsgagna. Þeir hafi menntun og sérþekkingu á sviði þeirrar hjálpartækja sem samningurinn tæki til, en í greininni hafi verið tekið fram að átt væri við stoðtækjafræðinga sem hafi alhliða þekkingu á smíði stoðtækja og aðra sérfræðinga eins og iðjuþjálfa, stoðtækjasmiði og bæklunarskósmiði. Ljóst sé að Stoðtækni ehf. uppfylli þessa kröfu, en boðnir starfsmenn séu annars vegar stoðtækjafræðingur og hins vegar bæklunarskósmiður. Jafnvel þótt talið væri að um hæfiskröfu sé að ræða þá sé framsetning varnaraðila í grein 1.2.7 ekki í andstöðu við 12. gr. reglugerðar nr. 955/2016 þar sem kveðið sé á um gögn til að sannreyna efnahagslega og fjárhagslega stöðu og tæknilega getu, sbr. m.a. c. og g. lið 2. mgr. greinarinnar.

Fyrirsvarsmaður Stoðtækni ehf. sendi kærunefndinni athugasemdir vegna kærunnar þar sem menntun hans og reynslu er lýst með ítarlegum hætti, og er athugasemdum kæranda andmælt. Fyrirsvarsmaðurinn hafi starfað sem ortópedískur skósmiður sem einnig kallist bæklunarskósmíði eða sjúkraskósmíði í mörg ár. Þá starfi annar aðili hjá fyrirtækinu sem sé einn reynslumesti stoðtækjafræðingur landsins. Bæði sá aðili og fyrirtækið uppfylli þær kröfur sem gerðar séu í grein 1.2.7 í útboðsgögnum að þessu leyti.

Kæra málsins hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016. Í 1. mgr. 107. gr. laganna kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma samkvæmt 86. gr. laganna sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. laganna eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Ágreiningur málsins lýtur að því hvort tilboð Stoðtækni ehf. hafi uppfyllt skilyrði hins kærða rammasamningsútboðs. Telur kærandi að tilboð Stoðtæknis ehf. hafi ekki uppfyllt kröfur sem gerðar voru til tæknilegs og faglegs hæfis bjóðenda í grein 1.2.7 í útboðsgögnum.

Ákvæði 69. gr. laganna heimilar kaupanda að setja skilyrði fyrir þátttöku fyrirtækja m.a. á grundvelli fjárhagsstöðu, sbr. 71. gr., og á grundvelli tæknilegrar og faglegrar getu, sbr. 72. gr. Þau skilyrði þurfa þó að tengjast efni samnings með málefnalegum hætti og fullnægja kröfum um jafnræði og meðalhóf, sbr. m.a. 15. gr. laganna. Í 1. mgr. 72. gr. segir að tæknileg og fagleg geta fyrirtækis skuli vera það trygg að það geti staðið við skuldbindingar sínar gagnvart kaupanda. Í því skyni sé kaupanda heimilt að setja skilyrði um að fyrirtæki hafi nauðsynlegan mannauð, tækniúrræði og reynslu til að framkvæma samning í samræmi við viðeigandi gæðastaðal. Þá segir í 2. mgr. 72. gr. að kaupandi geti krafist þess að fyrirtæki hafi nægilega reynslu og sýni fram á það með viðeigandi gögnum í tengslum við samninga sem fyrirtækið hafi áður framkvæmt.

Grein 1.2.7 í útboðsgögnum fjallar um þær kröfur sem gerðar eru til tæknilegrar og faglegrar getu bjóðenda. Á meðal þeirra krafna sem gerðar eru í greininni er að bjóðandi skuli ábyrgjast að hafa ætíð í sinni þjónustu hæft starfsfólk sem er menntað og hefur sérþekkingu á sviði þeirra stoðtækja sem samningurinn taki til. Þá er tekið fram að með þessu sé átt við „stoðtækjafræðinga sem hafa alhliða þekkingu á smíði stoðtækja og aðra sérfræðinga eins og iðjuþjálfa, stoðtækjasmiði og bæklunarskósmiði með sérhæfingu og reynslu í gerð ákveðinna spelkna.“ Skyldi sá starfsmaður hafa fastan viðverutíma, að lágmarki 4 stundir á virkum dögum. Til staðfestingar á þessari kröfu skyldu bjóðendur tilgreina hæfan starfsmann sem væri menntaður og hefði sérþekkingu á sviði þeirra hjálpartækja sem samningurinn taki til, verkskrá hans þar sem fram komi hvaða reynslu hann hafi og hvaða menntun. Tilgreina ætti nafn starfsmanns, sérgrein, menntun og/eða reynslu og ráðningarsamband/viðverutíma.

Samkvæmt framangreindri grein 1.2.7 var því gerð krafa um að bjóðendur skyldu tilnefna einn starfsmann sem væri sérfræðingur og láta fylgja með upplýsingar um nafn, menntun og reynslu þess starfsmanns. Að mati kærunefndar útboðsmála verður orðalag umræddrar kröfu ekki skilin á þann veg að gerð væri krafa um fleiri en einn sérfræðing, en í greininni eru nefndir í dæmaskyni nokkrir sérfræðingar sem heimilt væri að tilnefna. Til staðfestingar á hæfum starfsmanni áttu bjóðendur að fylla út viðauka 12 og tilgreina þar viðeigandi starfsmann í samræmi við ákvæði.

Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér tilboð Stoðtækni ehf., sem lagt var fram í málinu 2. júlí 2025 í kjölfar beiðni nefndarinnar þess efnis til varnaraðila. Í viðauka 12, sem bjóðendur áttu að fylla út og varðaði hæfi viðeigandi starfsmanna, var gerð grein fyrir þeim starfsmönnum félagsins sem boðnir voru, sérgrein þeirra, menntun, reynsla og starfsfyrirkomulag. Að auki fylgdi með tilboði Stoðtæknis ehf. ferilskrá þess starfsmanns sem boðinn var í samræmi við grein 1.2.7 í útboðsgögnum og tekið fram að umræddur starfsmaður væri stoðtækjafræðingur og með leyfi til slíks á Íslandi og á Norðurlöndunum. Á þessu stigi málsins verður ekki annað séð en að tilboð Stoðtækni ehf. hafi uppfyllt kröfu greinar 1.2.7 í útboðsgögnum að þessu leyti.

Að framangreindu virtu, fyrirliggjandi gögnum og málatilbúnaði aðila að öðru leyti, þykir mega miða við, eins og mál þetta liggur fyrir nú, að ekki hafi verið leiddar verulega líkur að broti gegn lögum nr. 120/2016 sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila. Verður því fallist á kröfu varnaraðila um að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í hinu kærða útboði, sbr. 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Úr öðrum kröfum aðila verður leyst með úrskurði þegar aðilar hafa skilað endanlegum sjónarmiðum sínum í málinu og lagt fram þau gögn sem þeir telja máli skipta.

Aflétt er sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar vegna rammasamningsútboðs varnaraðila, Fjársýslu ríkisins f.h. Sjúkratrygginga Íslands, nr. 23161 auðkenndu „Splints for Public Health Department“.