Úrskurður kærunefndar útboðsmála 10. nóvember 2025í máli nr. 27/2025:Borgarverk ehf.gegnFramkvæmdasýslunni – RíkiseignumVesturbyggð ogSuðurverki hf.

LykilorðSkilmáli. Tilboðsgögn. Ákvörðun felld úr gildi. Málskostnaður.

ÚtdrátturÍ málinu krafðist B þess að felldar yrðu úr gildi ákvarðanir F og V um að hafna tilboði hans og velja tilboð S í útboði um ofanflóðavarnir í Bíldudal. Laut ágreiningur einkum að því hvort B hefði uppfyllt skilyrði útboðsgagna um að lágmarks veltufjárhlutfall bjóðanda skyldi vera 1 eða hærra. Við mat á tilboði B höfðu F og V litið til ársreiknings B fyrir árið 2023 en samkvæmt honum var veltufjárhlutfall B 0,946. Með tilboði sínu hafði B annars vegar lagt fram ársreikning fyrir árið 2022 og hins vegar ársreikning fyrir árið 2023. Samkvæmt þeim fyrrnefnda var veltufjárhlutfall B 1,207. Í úrskurðinum var rakið að í útboðsgögnum væri ekki tiltekið að til staðfestingar á því að krafa um veltufjárhlutfall væri uppfyllt skyldi litið til upplýsinga í ársreikningi 2023. Þá væri ekki skýrt hvað falist hafi í áskilnaði F og V um að kalla eftir frekari upplýsingum um fjárhag bjóðanda, eftir yfirferð ársreikninga og annarra fjárhagsupplýsinga, gæfi staða veltufjár fyrirtækis tilefni til að efast um að bjóðandi gæti uppfyllt skyldur sínar samkvæmt samningi. Taldi kærunefnd útboðsmála að svo óljóst hefði verið um tímamark og útreikning viðmiðs útboðsins um veltufjárhlutfall að varhugavert væri að leggja til grundvallar að B hefði ekki fullnægt þessu viðmiði, ýmist á grundvelli hlutfallsins fyrir árið 2022 eða á grundvelli meðaltals hlutfallsins árin 2022 og 2023. Yrði því að líta svo á að ákvörðun F og V um að hafna tilboði B hefði verið ólögmæt. Þá taldi nefndin slíka annmarka á tilboði S, þar sem vantað hafi allar upplýsingar um tæknilegan ráðgjafa, öryggisráðgjafa og ráðgjafa verkefnaáætlunar, að líta yrði svo á að tilboð S hefði verið ógilt. Var ákvörðun F og V um að velja tilboð S í útboðinu því jafnframt felld úr gildi.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 20. júní 2025 kærir Borgarverk ehf. útboð Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseigna og Vesturbyggðar nr. 6331755, auðkennt „Reinforcement system in Bíldudalur“. Kærandi krefst þess að felldar verði úr gildi ákvarðanir varnaraðila frá 10. júní 2025 um að hafna tilboði kæranda og velja tilboð Suðurverks hf. í útboðinu. Þá krefst kærandi álits á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart sér auk málskostnaðar.

Varnaraðilar krefjast þess í greinargerð 3. júlí 2025 að öllum kröfum kæranda verði vísað frá eða hafnað. Þá er þess krafist að kæranda verði gert að greiða varnaraðilum málskostnað.

Suðurverk hf. skilaði athugasemdum af sinni hálfu 4. júlí 2025 og færði rök fyrir því að hafna bæri kröfum kæranda um að felldar yrðu úr gildi ákvarðanir varnaraðila um að hafna tilboði kæranda og velja tilboð Suðurverks hf.

Kærandi skilaði viðbótarathugasemdum af sinni hálfu 16. júlí 2025.

Í apríl 2025 auglýsti Framkvæmdasýslan - Ríkiseignir, fyrir hönd Vesturbyggðar, eftir tilboðum í verkið Ofanflóðavarnir á Bíldudal. Verkið fólst í því að reisa varnargarða og keilur í hlíðinni ofan við byggð á Bíldudal og í Stekkjargilskjafti. Samkvæmt útboðslýsingu skyldi fjárhagslega hagkvæmasta tilboð valið á grundvelli lægsta heildartilboðsverðs.

Í kafla 2 í útboðslýsingu var fjallað um hæfi bjóðenda. Kom þar fram að uppfyllti bjóðandi ekki allar hæfiskröfur útboðsins teldist tilboð hans ógilt samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup og yrði vísað frá. Hæfi bjóðenda yrði metið á grundvelli þeirra upplýsinga sem þeir sendu inn með tilboðum sínum, eða gögnum sem varnaraðilar hefðu áskilið sér rétt til að óska eftir.

Í grein 2.8 var kveðið á um að fjárhagsstaða bjóðanda skyldi vera það trygg að hann gæti staðið við skuldbindingar sínar gagnvart kaupanda, sbr. 71. gr. laga um opinber innkaup. Í greininni voru tilgreindar í töflu annars vegar lágmarkskröfur til fjárhagsstöðu bjóðanda og hins vegar þau gögn sem leggja ætti fram til staðfestingar á því að kröfurnar væru uppfylltar:

KrafaMeðaltalsársvelta síðustu tveggja ára skal að lágmarki nema 800 milljónum kr. án vsk.StaðfestingÁrsreikningur ársins 2023, sóttur á RSK.is af FSRE, erlendir aðilar skili ársreikningi í viðhengi.KrafaEigið fé bjóðanda skal árið 2023 vera jákvætt um sem nemur 10% af efnahagsreikningi.KrafaVeltufjárhlutfall bjóðanda skal vera 1 eða hærra.KrafaVilyrða yfirlýsing frá banka eða tryggingarfélagi að verktrygging verði veitt og verði samkvæmt stöðluðu verktryggingaformi verkkaupaStaðfestingYfirlýsing frá banka eða tryggingarfélagi á verktryggingarformi FSRE (sjá Viðauka III).

Varnaraðilar áskildu sér rétt, eftir yfirferð ársreikninga og annarra fjárhagsupplýsinga sem krafa væri gerð um, að kalla eftir frekar upplýsingum um fjárhag bjóðanda gæfi staða veltufjár fyrirtækis tilefni til að efast um að bjóðandi gæti uppfyllt skyldur sínar samkvæmt samningi. Tekið var fram að eiginfjárhlutfall væri reiknað sem eigið fé/heildarfjármagn. Í útboðsskjalinu var gert ráð fyrir að bjóðendur afhentu með tilboði sínu ársreikninga fyrir árin 2022 og 2023, sem ekki væru aðgengilegir á vef Skattsins.

Tilboð voru opnuð 15. maí 2025 og bárust tilboð frá kæranda og Suðurverki hf. Átti kærandi lægra tilboðið, að fjárhæð 1.747.427.848 krónur.

Með bréfi varnaraðila 10. júní 2025 var kæranda tilkynnt um að tilboði hans hefði verið hafnað sem óaðgengilegu þar sem veltufjárhlutfall kæranda árið 2023 væri lægra en 1. Fram kom að samkvæmt ársreikningi kæranda næmu veltufjármunir fyrirtækisins 1.210.284.112 krónum og skammtímaskuldir 1.279.752.819 krónum. Veltufjárhlutfall væri fundið með því að deila veltufjármunum með skammtímaskuldum. Samkvæmt ársreikningi væri veltufjárhlutfall fyrirtækisins því 0,946 og þar með lægra en krafa var gerð um í útboðinu. Einnig kom fram að ekki hefði verið framkvæmt mat á öðrum atriðum tilboðs kæranda en verulegir annmarkar væru á skilagögnum er vörðuðu verkskrár, nöfn boðinna aðila, upplýsingum um gæðastjórnunarkerfi og umhverfisstefnu fyrirtækisins. Tilboðinu væri því jafnframt hafnað á grundvelli þess að um óskýrt tilboð væri að ræða. Með öðru bréfi 10. júní 2025 var bjóðendum tilkynnt um að tilboð Suðurverks hf. í verkið hefði verið valið þar sem það hefði verið lægsta gilda tilboðið og þar með metið hagstæðast fyrir kaupanda samkvæmt valforsendum útboðslýsingar.

Af gögnum málsins verður ráðið að eftir að kæranda var tilkynnt um höfnun tilboðs hafi hann óskað eftir rökstuðningi fyrir höfnuninni auk þess sem hann sendi varnaraðila 13. júní 2025 ársreikning félagsins fyrir árið 2024, áritaðan í mars 2025. Fór kærandi fram á að ákvörðun varnaraðila yrði endurskoðuð enda sýndi sá ársreikningur fram á að félagið uppfyllti öll fjárhagsleg skilyrði útboðsins, þar á meðal um veltufjárhlutfall. Með bréfi varnaraðila til kæranda 18. júní 2025 var ítrekað að tilboði kæranda væri hafnað á þeim grundvelli að veltufjárhlutfall samkvæmt ársreikningi árið 2023 væri lægra en 1. Þá kom fram að ársreikningur kæranda fyrir árið 2024 gæti ekki komið til skoðunar þar sem fjárhagskröfur útboðsins miðuðu við árið 2023. Ekki væri talið heimilt að líta til ársreiknings vegna ársins 2024 við mat á því hvort félagið uppfylli fjárhagskröfur í ljósi skýrra krafna útboðsgagna og meginreglunnar um jafnræði bjóðanda. Til stuðnings þessu var vísað til úrskurðar kærunefndar útboðsmála í máli nr. 13/2020.

Kæra í máli þessu barst innan lögboðins biðtíma og leiddi til sjálfkrafa stöðvunar innkaupaferlisins.

Kærandi byggir kröfur sínar á því að tilboð hans uppfylli hæfiskröfur sem gerðar séu í útboðslýsingu. Útilokað sé að draga þær ályktanir, út frá þeim gögnum sem liggja fyrir um fjárhagstöðu kæranda, að fjárhagstaða hans sé ótrygg og hann geti ekki staðið við skuldbindingar sínar gagnvart varnaraðilum. Kærandi bendir á að hann sé byggingarverktaki sem starfað hafi frá árinu 1974 og samkvæmt ársreikningi ársins 2023 hafi eigið fé hans numið nærri tveimur milljörðum króna. Hagnaður fyrirtækisins hafi numið hundruðum milljóna króna síðastliðin ár. Fjárhagsstaða kæranda sé því eins traust og best gerist meðal verktakafyrirtækja á Íslandi. Kærandi bendir á að samkvæmt ársreikningi ársins 2023 hafi veltufjármunir verið 1.210.284.112 krónur og skammtímaskuldir 1.279.752.819 krónur og veltufjárhlutfall því 0,946. Samkvæmt ársreikningi ársins 2024 hafi veltufjármunir verið 1.368.867.390 krónur og skammtímaskuldir 1.096.071.817 krónur og veltufjárhlutfallið því 1,249. Þá hafi veltufjármunir samkvæmt ársreikningi ársins 2022 numið 1.139.830.645 krónum og samtímaskuldir 943.806.617 krónum og veltufjárhlutfall það ár því verið 1,207.

Kærandi bendir á að í ákvæði 2.8 í útboðsgögnum hafi verið taldar upp fjórar kröfur sem innihaldið hafi lágmarksskilyrði, í vinstri dálk. Við tvær þeirra væru tilgreindar sérstakar staðfestingar, í hægri dálk töflunnar, nánar tiltekið við kröfu til meðaltalsársveltu (ársreikningur 2023) og verktryggingar (yfirlýsing frá banka eða tryggingafélagi). Engin sérstök staðfesting væri tilgreind varðandi kröfur um eigið fé og veltufjárhlutfall. Í kröfu um eigið fé hafi verið að finna skilgreiningu á tímamarki eiginfjárkröfunnar, þ.e. að það skyldi nema 10% af efnahagsreikningi árið 2023. Í kröfu um veltufjárhlutfall hafi aftur á móti ekkert tímamark verið skilgreint.

Kærandi kveður útilokað að lesa þá kröfu úr útboðsgögnum að miða hafi átt tímamark veltufjárhlutfalls við ársreikning 2023. Eina krafan sem útboðsgögn hafi gert væri að veltufjárhlutfall væri hærra en 1. Við þær aðstæður yrði að miða við nýjustu mögulegu upplýsingar um veltufjárhlutfallið, þ.e. ársreikning ársins 2024. Óumdeilt sé að veltufjárhlutfall kæranda sé hærra en 1 samkvæmt honum og því séu lágmarkskröfur um fjárhagsstöðu uppfylltar. Þegar af þessari ástæðu sé höfnun varnaraðila á tilboði kæranda ólögmæt. Kærandi kveðst hafa komið ársreikningnum til varnaraðila um leið og honum varð ljóst að byggja ætti útreikning á veltufjárhlutfalli á gögnum sem ekki sýndu raunverulega stöðu fyrirtækisins.

Kærandi byggir á því að þótt viðurkennt væri að líta mætti til ársreikning ársins 2023 við útreikning á veltufjárhlutfalli verði höfnun tilboðsins ekki studd við þær upplýsingar. Tilgangur með lágmarkskröfum í útboðsgögnum sé að taka af tvímæli um að bjóðendur geti staðið við skuldbindingar sínar. Ljóst sé að munur á milli lágmarkskröfu í útboðslýsinu um að veltufjárhall skuli vera 1 og veltufjárhlutfalls samkvæmt ársreikningnum, 0,946, sé það lítill að hann telst ekki marktækur þegar komi að mati á raunverulegri fjárhagsstöðu bjóðenda. Þá leiði eðlileg námundun til þess að veltufjárhlutfall árið 2023 sé 1. Þá hafi veltufjárhlutfallið verið vel yfir einum bæði árið 2022 og 2024. Að mati kæranda sé það því ósanngjarnt og í ósamræmi við meginregluna um meðalhóf að horfa aðeins til eins ársreiknings við mat á því hvort umrædd krafa sé uppfyllt. Eðlilegt hefði verið að miða við tvo ársreikninga, líkt og iðulega sé gert.

Kærandi bendir auk þess á að samkvæmt umræddum ársreikningi 2023 nemi skuldir kæranda við eigendur og tengda aðila um 360 milljónum króna. Að mati kæranda sé mjög óeðlilegt að slíkar skuldir séu ekki dregnar frá við útreikning veltufjárhlutfalls eða í það minnsta að óskað sé skýringa á því hvers eðlis þær skuldir séu. Annað gefi ekki rétta mynd af fjárhagstöðu fyrirtækisins.

Kærandi telur að með þessari formfestu við ákvörðun um val tilboðs hafi varnaraðilar farið á svig við reglur laga um opinber innkaup og meginreglu stjórnsýsluréttar um meðalhóf, sem hafi valdið varnaraðilum tjóni sem nemi um 100 milljónum króna enda hafi tilboð kæranda verið verulega lægra en það tilboð sem varnaraðilar hafi valið í útboðinu.

Kærandi telur að líta verði til þess að varnaraðili FSRE hafi ekkert séð því til fyrirstöðu að semja nýlega við kæranda um umfangsmeira verkefni við snjóflóðavarnir á Flateyri sem og við fyrirtækið Héraðsverk sem kærandi sé hluthafi í vegna vinnu við snjóflóðavarnir á Seyðisfirði og Neskaupsstað. Taldi varnaraðili kæranda uppfylla nægilega skilyrði um fjárhagslega getu vegna þeirra verkefna en þau séu mun umfangsmeiri.

Kærandi byggir á því að í ljósi þess hversu óskýrar kröfur um veltufjárhlutfall séu í útboðsgögnum, og með stoð í grunnreglum um meðalhóf, hafi varnaraðilum borið að minnsta kosti að rannsaka til hlítar hvort kærandi hefði raunverulega fjárhagslega getu til standa við tilboð sitt. Í stað þess að rannsaka fjárhagsstöðu kæranda, eins og varnaraðilum hafi verið skylt að gera á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttar og 10. gr. laga nr. 37/1993, hafi varnaraðilar beitt ólögmætum sjónarmiðum við val á tilboðum. Kærandi hafi átti lægsta tilboðið í útboðinu og fjárhagsstaða hans augljóslega verið trygg. Því beri varnaraðilum að ganga til samninga við kæranda.

Kærandi byggir á því að hvers konar óskýrleiki í útboðslýsingu verði túlkaður kæranda í hag. Þar að auki leiði af meðalhófsreglu að almenn skylda hvíli á varnaraðila til þess að leita skýringa ef einhver atriði í tilboði virðist óljós eða þarfnast skýringa. Sú skylda sé að sjálfsögðu enn ríkari ef ætla megi að óskýrleiki í tilboði sé til kominn vegna óskýrleika í útboðsgögnum. Vísar kærandi til mgr. 37 og 39 í dómi dómstóls ESB í máli T-211/02, Tideland Signal Limited gegn framkvæmdastjórninni, en þar hafi meðal annars komið fram að ef einföld skýring kunni að vera á óljósu atriði í tilboði bjóðanda sé það í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að leita skýringa. Með vísan til þessa geti þannig leitt af meginreglum stjórnsýsluréttar um góða stjórnsýsluhætti, sem og reglunni um meðalhóf, að kaupanda beri að óska skýringa á augljósum villum í tilboði bjóðanda. Kærandi vísar einnig í úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 1/2008, þar sem fjallað hafi verið um skyldu kaupanda til þess að óska skýringa á augljósri villu í tilboði bjóðanda.

Kærandi kveður ljóst að sterk hagkvæmnisrök geti staðið til þess við vissar aðstæður að kaupandi hafni ekki fjárhagslega hagkvæmasta tilboðinu í útboði vegna smávægilegra villna eða mistaka. Gæti það raunar raskað samkeppni og þannig verið í ósamræmi við aðrar reglur laga um opinber innkaup um virka samkeppni. Við mat á skyldu varnaraðila til þess að óska skýringa á veltufjárhlutfalli kæranda, verði að horfa til þess að ársreikningur fyrir árið 2024 hafi verið gagn sem til var þegar tilboð kæranda hafi verið lagt fram í útboðinu. Ekki sé því um að ræða gagn sem kærandi hafi búið til sérstaklega eftir að tilboði hans hafi verið skilað.

Til viðbótar framangreindu byggir kærandi á því að skilagögn hans hafi ekki verið ófullkomin og varnaraðilum hafi því ekki verið heimilt að hafna tilboði hans á þeim grundvelli. Í því efni tiltekur kærandi að ákvörðun varnaraðila um að hafna tilboði hans virtist ekki byggð á þessu atriði, auk þess sem kærandi eigi samkvæmt framansögðu rétt á því að bæta úr óskýrleika í gögnum. Kveðst kærandi áskilja sér rétt til að setja fram frekari umfjöllun og málsástæður á síðari stigum, gefist tilefni til.

Hvað snertir kröfu varnaraðila um frávísun kæru áréttar kærandi að kröfur hans snúi að ákvörðun varnaraðila frá 10. júní 2025 en ekki útboðsgögnum sem slíkum.

Kærandi krefst þess að varnaraðilum verði gert að greiða honum kostnað við að hafa uppi kæruna, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016, samkvæmt mati kærunefndar. Kærandi kveður kröfur varnaraðila um málskostnað án lagastoðar.

Varnaraðilar vísa til þess að í grein 2.8 í útboðslýsingu kæmi fram að mat á kröfum um fjárhagslega stöðu bjóðenda færi fram á grundvelli ársreiknings 2023. Þá sé sá ársreikningur sérstaklega nefndur í tengslum við veltu, eigið fé og skilyrði um skráningu. Í tilboði kæranda hafi komið fram að veltufjárhlutfall félagsins árið 2023 hafi verið 0,946 og þar með hafi félagið ekki uppfyllt lágmarkskröfu sem gerð hafi verið til veltufjárhlutfalls. Því hafi varnaraðila borið að hafna tilboðinu. Varnaraðilar vísar til úrskurða kærunefndar útboðsmála í málum nr. 3/2019, 13/2020 og 5/2022 en samkvæmt þeim sé ekki heimilt að bæta úr slíkum ágöllum á tilboði með nýjum gögnum eftir opnun tilboða.

Varnaraðilar hafna því að þeim hafi borið að nýta heimild í 5. mgr. 66. gr. laga um opinber innkaup til þess að óska eftir frekari gögnum enda eigi sú heimild aðeins við þegar um sé að ræða augljósar villur eða vöntun á skjölum sem ekki snúa að efnislegu hæfi. Í tilviki kæranda hafi legið fyrir að veltufjárhlutfall hafi verið neðan tilskilins viðmiðs samkvæmt gildum ársreikningi. Um sé að ræða atriði sem ekki verði leiðrétt eða bætt úr eftir opnun tilboða og myndi raska jafnræði og brjóta gegn 15. gr. laga um opinber innkaup. Telja varnaraðilar dóm dómstóls ESB í mál T-211/02, sem kærandi vísi til, ekki eiga við í málinu enda séu atvik með ólíkum hætti.

Varnaraðilar kveða tilvísun kæranda til fyrri viðskipta við varnaraðila FSRE ekkert vægi hafa við mat á tilboðum í fyrirliggjandi útboði. Þá benda þeir á að kærandi hafi engar athugasemdir gert við umrædda kröfu á fyrirspurnarfresti auk þess sem frestur fyrirtækja til að skila inn endurskoðuðum ársreikningi fyrir árið 2024 sé til 31. ágúst 2025. Það hefði því ekki verið sanngjörn krafa á bjóðendur að skila inn með tilboðum sínum slíku gagni.

Varnaraðilar hafna alfarið skaðabótaskyldu samkvæmt 111. gr. og 119. gr. laga um opinber innkaup. Kaupandi beri ekki bótaábyrgð þegar bjóðandi hafi ekki getað hlotið samninginn vegna eigin annmarka á tilboði.

Varnaraðilar byggja kröfu um sína um málskostnað á þeirri meginreglu að sá aðili sem tapi máli í öllu verulegu beri kostnað af málarekstri. Þá hafi kærufrestur vegna skilmála verið liðinn þegar kæra barst og tilboð kæranda ekki uppfyllt lágmarkskröfur.

Suðurverk hf. áréttar að tilboði kæranda hafi ekki aðeins verið hafnað þar sem skilyrði um veltufjárhlutfall væri ekki uppfyllt heldur einnig þar sem um óskýrt tilboð var að ræða. Kærandi hafi í kjölfar höfnunar afhent ársreikning félagsins fyrir rekstrarárið 2024 en hins vegar engum gögnum skilað til að gera tilboðið skýrara. Þá bendir Suðurverk hf. á að þrátt fyrir að veltufjárhlutfall kæranda fyrir árið 2023 hafi verið undir settum mörkum hafi kærandi ekki talið ástæðu til þess að leggja fram ársreikning sinn fyrir árið 2024 með tilboðinu til að upplýsa varnaraðila um bættan rekstur. Kærandi eigi líkt og aðrir bjóðendur ekki rétt á því að koma að gögnum eftir opnun tilboða og val á verktaka. Hafi kærendur verið í vafa um hvernig skilja ætti einstaka liði útboðsgagna hafi þeir átt þess kost að beina fyrirspurn til varnaraðila fram að lokum tilboðsfrests. Þá bendir Suðurverk hf. á að ef að fallist verði á með kæranda að varnaraðili hafi með námundun mátt hækka veltufjárhlutfall félagsins samkvæmt ársreikningi 2023 í 1 séu horfin þau hlutlægu viðmið sem beita eigi við val á bestu tilboðum. Loks hafnar Suðurverk hf. því að kærandi geti síðar lagt fram gögn til að bæta úr óskýrleika tilboðs félagsins.

Kærandi gerir þá kröfu í máli þessu að felld verði annars vegar úr gildi ákvörðun varnaraðila frá 10. júní 2025 um að hafna tilboði kæranda og hins vegar sú ákvörðun varnaraðila að velja tilboð Suðurverks hf. í útboðinu.

Ágreiningur aðila lýtur að því hvort varnaraðilum hafi verið heimilt að hafna tilboði kæranda sem óaðgengilegu á þeim grundvelli að kærandi hafi ekki uppfyllt kröfur um fjárhagslegt hæfi, nánar tiltekið í grein 2.8 í útboðslýsingu um að „[v]eltufjárhlutfall bjóðanda [skyldi] vera 1 eða hærra“. Í tilkynningu varnaraðila til kæranda 10. júní 2025 er þess getið að höfnun tilboðsins byggði einnig á því að um óskýrt tilboð væri að ræða þar sem verulegir annmarkar væru á skilagögnum er vörðuðu nánar tilgreinda þætti þess. Í rökstuðningi sem veittur var að beiðni kæranda 18. júní 2025 er þessa aftur á móti ekki getið né er á því byggt af hálfu varnaraðila í máli þessu. Við úrlausn málsins verður því aðeins við það miðað að höfnun tilboðs kæranda byggi á fyrrgreindu atriði, sbr. 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016.

Í grein 2.8 í útboðslýsingu hins kærða útboðs er kveðið á um lágmarkskröfur til fjárhagsstöðu bjóðanda. Í ákvæðinu er að finna töflu þar sem fram koma fjórar nánar tilgreindar kröfur í vinstri dálki og í hægri dálki viðeigandi „[s]taðfesting“. Í fyrsta lagi er gerð krafa um að meðaltalsársvelta „síðustu tveggja ára“ skuli að lágmarki nema 800 milljónum króna án virðisaukaskatts. Þessu til staðfestingar kemur fram í hægri dálki að horft verði til ársreiknings 2023, sem varnaraðila FSRE sæki á vef RSK.is, en erlendir aðilar skuli leggja fram ársreikning með tilboði. Í öðru lagi er gerð krafa um að eigið fé bjóðanda skuli „árið 2023“ vera jákvætt um sem nemur 10% af efnahagsreikningi og í þriðja lagi skuli veltufjárhlutfall bjóðanda vera 1 eða hærra. Við þessar tvær kröfur er ekki tilgreind sérstök staðfesting í hægri dálki. Loks er gerð krafa um bjóðandi hafi yfirlýsingu frá banka eða tryggingarfélagi um vilyrði fyrir verktryggingu samkvæmt stöðluðu verktryggingaformi verkkaupa. Í hægri dálki kemur fram að staðfesting þess sé yfirlýsing frá banka eða tryggingarfélagi á verktryggingarformi varnaraðila FSRE.

Samkvæmt framangreindu var ekki tiltekið í útboðsgögnum að til staðfestingar á því að krafa um veltufjárhlutfall bjóðanda væri uppfyllt skyldi litið til upplýsinga í ársreikningi 2023. Þannig komi til álita að líta til annarra upplýsinga um veltufjárhlutfall fyrirtækis. Þá er ekki skýrt hvað fólst í áskilnaði varnaraðila um að kalla eftir frekari upplýsingum um fjárhag bjóðanda, eftir yfirferð ársreikninga og annarra fjárhagsupplýsinga, gæfi staða veltufjár fyrirtækis tilefni til að efast um að bjóðandi gæti uppfyllt skyldur sínar samkvæmt samningi. Gat þetta gefið ýmislegt til kynna, til dæmis að miðað yrði við veltufjárhlutfall í árslok 2022 og 2023, það hlutfall sem væri hærra, meðaltal þeirra eða jafnvel miðað við aðrar og eftir atvikum nýrri upplýsingar reyndist staða veltufjárhlutfalls í árslok 2022 og 2023 óviðunandi.

Í útboðsgögnum kom fram að varnaraðilar myndu sækja ársreikning fyrir árið 2023 á vef Skattsins. Þá lagði kærandi fram með tilboði sínu annars vegar ársreikning fyrirtækisins fyrir árið 2022 og hins vegar ársreikning fyrir árið 2023. Samkvæmt ársreikningi ársins 2022 var veltufjárhlutfall kæranda 1,207. Samkvæmt ársreikningi 2023 var veltufjárhlutfall kæranda aftur á móti 0,946 og þar með rétt undir lágmarkskröfu útboðsgagna.

Með vísan til alls framangreinds verður talið að svo óljóst hafi verið um tímamark og útreikning viðmiðs útboðsins um veltufjárhlutfall að varhugavert sé að leggja til grundvallar að kærandi hafi ekki fullnægt þessu viðmiði, ýmist á grundvelli hlutfallsins fyrir árið 2022 eða á grundvelli meðaltals hlutfallsins árin 2022 og 2023. Verður því litið svo á að ákvörðun varnaraðila um að hafna tilboði kæranda á þeim grundvelli að veltufjárhlutfall samkvæmt ársreikningi árið 2023 væri lægra en 1 hafi verið ólögmæt.

Í málinu liggja fyrir tilboðsgögn Suðurverks hf. Samkvæmt útboðgögnum bar bjóðanda að tilnefna lykilstarfsmenn sem kæmu að verkefninu og skyldu lykilstarfsmenn uppfylla nánar tilgreindar kröfur, er meðal annars lutu að starfsreynslu þeirra. Þá skyldi afhenda gögn til staðfestingar á að tilnefndur starfsmaður uppfyllti hæfisskilyrði. Samkvæmt tilboðsgögnum Suðurverks hf. tilnefndi fyrirtækið Guðmund Ólafsson sem verkefnastjóra og afhenti ferilskrá hans til staðfestingar á því að skilyrði um verkreynslu verkefnastjóra væri uppfyllt. Um tæknilegan ráðgjafa, öryggisráðgjafa og ráðgjafa verkefnaáætlunar segir aftur á móti í tilboði Suðurverks hf. að ekki væri ákveðið hver gegndi viðkomandi hlutverki en aðili yrði ráðinn til verksins ef til samninga kæmi. Fyrir liggur að eftir yfirferð útboðsgagna gáfu varnaraðilar Suðurverki hf. meðal annars kost á að leggja fram ítarlegri ferilskrá Guðmundar Ólafssonar til að sýna fram á hæfi hans til að sinna hlutverkum tæknilegs ráðgjafa, öryggisráðgjafa og ráðgjafa verkefnaáætlunar, auk þess að afhenda prófskírteini hans vegna kröfu útboðsgagna um menntun tæknilegs ráðgjafa. Í tölvupósti Suðurverks hf. til varnaraðila 2. júní 2025 upplýsti fyrirtækið um þá einstaklinga sem myndu sinna umræddum hlutverkum. Í tölvupósti varnaraðila til Suðurverks hf. sama dag kom fram að ekki væri heimilt að taka við upplýsingum um nýja aðila á þessu stigi og tilboð fyrirtækisins yrði metið ógilt nema sýnt yrði fram á að Guðmundur uppfyllti hæfisskilyrði lykilstarfsmanna. Viðbótargögn um hæfi Guðmundar voru afhent varnaraðilum 3. júní 2025 og var tilkynnt um val á tilboði Suðurverks hf. 10. sama mánaðar.

Það er meginregla útboðsréttar að bjóðendur bera ábyrgð á tilboðum sínum og að þeim sé skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna, eftir atvikum eins og þeim hefur verið breytt eða þau nánar skýrð við meðferð útboðsins, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála 20. september 2022 í máli nr. 15/2022. Í tilboð Suðurverks hf. vantaði allar upplýsingar um tæknilegan ráðgjafa, öryggisráðgjafa og ráðgjafa verkefnaáætlunar en samkvæmt útboðsgögnum bar bjóðendum skilyrðislaust að tilnefna umrædda lykilstarfsmenn og afhenda með tilboði gögn hæfi þeirra til staðfestingar. Var ekki unnt að bæta úr þessum ágalla á tilboðinu eftir að frestur til tilboðsgerðar var liðinn, með því að leggja til grundvallar að sá einstaklingur sem Suðurverk hf. tilnefndi sem verkefnastjóra væri tilnefndur í öll hlutverkin. Verður að líta svo á að tilboð Suðurverks hf. hafi að framangreindum sökum verið ógilt og þar með ólögmæt sú ákvörðun varnaraðila að velja tilboð fyrirtækisins.

Að öllu framangreindu virtu verður að fallast á kröfur kæranda um að ákvarðanir varnaraðila frá 10. júní 2025 um að hafna tilboði kæranda og velja tilboð Suðurverks hf. í útboðinu, verði felldar úr gildi.

Kærandi gerir einnig þá kröfu að kærunefnd útboðsmála veiti álit á skaðabótaskyldu varnaraðila. Eins og málatilbúnaði kæranda er háttað þykir verða að taka afstöðu til þessarar kröfu enda er hún sett fram samhliða öðrum kröfum. Þar sem kærunefnd útboðsmála hefur fellt úr gildi ákvörðun varnaraðila um höfnun á tilboði kæranda og val á tilboði Suðurverks hf. er ljóst að útboðið er ennþá í gangi og er ekki loku fyrir það skotið að tilboð kæranda verði fyrir valinu. Þykir því ekki tímabært að fjalla um þessa kröfu kæranda og verður henni vísað frá nefndinni, sbr. úrskurður kærunefndar útboðsmála 21. ágúst 2024 í máli nr. 11/2024.

Að virtum málsúrslitum verður varnaraðilum gert að greiða kæranda, óskipt, 1.500.000 krónur í málskostnað.

Ákvörðun varnaraðila, Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseigna og Vesturbyggðar, um að hafna tilboði kæranda, Borgarverks ehf., í útboði auðkennt „Reinforcement system in Bíldudalur“, er felld úr gildi.

Ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð Suðurverks hf. í útboðinu er felld úr gildi.

Kröfu kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum, er vísað frá.

Varnaraðilar greiði kæranda, óskipt, 1.500.000 krónur í málskostnað.