Þann16. júní 2026er í menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. MNH25040128:

Með bréfi, dags. 10. apríl 2025, barst ráðuneytinu kæra A, f.h. B2 (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar (hér eftir nefndin) frá 11. mars 2025 um að hafna umsókn kæranda um útborgun endurgreiðslu framleiðslukostnaðar vegna kvikmyndarinnar C (eftir atvikum skst. verkefnið).

Ákvörðunin var kærð með vísan til 1. mgr. 6. gr. laga nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og barst innan þess kærufrests sem lögin áskilja.

Þess er farið á leit í kærunni að ráðuneytið úrskurði að ákvörðun nefndar um endurgreiðslur frá 11. mars 2025 í máli 202411-0061 verði felld úr gildi, umsókn kæranda um útborgun endurgreiðslu verði samþykkt og lagt verði fyrir nefnd um endurgreiðslur að taka umrædda umsókn um útborgun til afgreiðslu.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:

Málsatvik eru þau að B1 fékk útgefið vilyrði þann 21. júní 2023 fyrir verkefnið C sem var skilgreint sem leikin kvikmynd. Vilyrðið gilti til 21. júní 2026 og kvað á um að umsókn um útborgun skyldi berast innan sex mánaða frá lokum framleiðslu, sem telst í síðasta lagi við opinbera sýningu verksins sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999. Vilyrði þetta var síðar framselt til B2.

Verkefnið fékk heitið C og var frumsýnt í kvikmyndahúsum 19. apríl 2024.

Umsókn um útborgun barst nefndinni þann 22. nóvember 2024 og í þeirri umsókn var tilgreint að lok framleiðslu verkefnisins hafi verið 23. ágúst 2024.

Eftir frumsýningu kvikmyndarinnar voru gerðar lagfæringar á henni. Meðal annars voru villur í kreditlistum leiðréttar sem og hann yfirfærður á ensku. Einnig þurfti að þýða titilspjöld inni í miðri mynd yfir á ensku og voru þessar lagfæringar taldar nauðsynlegar breytingar svo að kvikmyndin væri tilbúin til alþjóðlegrar dreifingar. Þessi vinna var unnin af hálfu D fyrir kæranda og var henni lokið að fullu þann 7. júní 2024.

Jafnframt var ákveðið að aðlaga kvikmyndina að fjögurra þátta sjónvarpsþáttaröð að beiðni dreifingaraðila sem kom fram með þá beiðni eftir frumsýningu myndarinnar. Slíkar breytingar höfðu í för með sér áframhaldandi framleiðslu verkefnisins þar sem efnið var klippt og endurskipulagt á nýjan hátt. Sú vinna var unnin á tímabilinu 30. apríl 2024 -1. ágúst 2024. Framleiðsluþættir þessir leiddu ekki til þess að framleiðslukostnaður verkefnisins hækkaði og af þeim sökum þótti kæranda ekki ástæða til þess að tilkynna endurgreiðslunefnd um breytingar á verkefninu í samræmi við 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 450/2017 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi (hér eftir: reglugerðin).

Umsókn kæranda um útborgun var synjað þar sem umsókn hafi borist þegar liðnir voru meira en sex mánuðir frá lokum framleiðslu skv. 3. mgr. 5. gr. laganna en kærandi byggði á því að framleiðslu hafi ekki verið lokið fyrr en 1. ágúst 2024 og því hafi umræddir sex mánuðir ekki verið liðnir.

Ráðuneytinu barst kæra vegna ákvörðunar nefndarinnar þann 10. apríl 2025. Í framhaldinu óskaði ráðuneytið, þann 14. maí sama ár, eftir því að nefnd um endurgreiðslur veitti umsögn um kæruna ásamt því að taka saman öll gögn málsins og senda ráðuneytinu. Með bréfi dags 29. september 2025 barst ráðuneytinu umsögn nefndarinnar ásamt gögnum sem varða málið frá nefndinni. Umsögn nefndarinnar var send kæranda ásamt fylgigögnum þann 30. september sama ár og kæranda gefinn kostur á að bregðast við efni hennar. Kærandi fékk frest til þess að svara umsögn nefndarinnar og bárust athugasemdir þann 30. október 2025. Ráðuneytið hefur frá þeim tíma haft kæruna til meðferðar.

Í fyrsta lagi telur kærandi að ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar eigi ekki við í þessu tilfelli þar sem ekki hafi orðið breytingar á áætluðum framleiðslukostnaði vegna framleiðsluþáttanna sem farið var í eftir frumsýningu, þ.e. vegna leiðréttinga á kreditlista og vegna aðlögunar kvikmyndarinnar að sjónvarpsþáttaröð. Af þeim sökum hafi ekki verið tilefni til að tilkynna nefndinni um breytingarnar. Kærandi hafi sótt um lægri fjárhæð til útborgunar endurgreiðslu en nefndin hafði gefið vilyrði fyrir og þannig hafi umfang verkefnisins í þessum skilningi ekki breyst.

Í annan stað telur kærandi að umrætt ákvæði í reglugerð um tilkynningar á breyttum forsendum eigi ekki við þar sem ekki hafi komið fram í vilyrði eða umsókn um vilyrði að um kvikmynd væri að ræða heldur aðeins verkefni og þar af leiðandi geti þessir verkþættir sem komu til síðar ekki talist vera breyting á forsendum framleiðslu verkefnisins.

Í þriðja lagi telur kærandi að ákvæði 3. mgr. 6. gr. reglugerðar ekki eiga við í þessu tilviki en þar segir að ef umsóknargögn með beiðni um útborgun endurgreiðslu eru í grundvallaratriðum frábrugðin forsendum umsóknar og umsóknargögnum sem lágu til grundvallar við útgáfu vilyrði skuli nefndin hafna beiðni um endurgreiðslu. Umsóknargögn með beiðni um útborgun endurgreiðslu hafi ekki verið í grundvallaratriðum frábrugðin forsendum umsóknar og umsóknargögnum sem lágu til grundvallar við útgáfu vilyrðis í tilviki þessu.

Í fjórða lagi byggir kærandi á því að lok framleiðslu verkefnisins í skilningi 3. mgr. 5. gr. laganna hafi ekki orðið fyrr en í fyrsta lagi 7. júní 2024 og í síðasta lagi þann 1. ágúst 2024. Kærandi telur að samkvæmt ákvæðinu miðist endurgreiðsla við lok framleiðsluferils og skil tilskilinna gagna og að þær breytingar sem gerðar voru eftir frumsýningu kvikmyndarinnar falli undir framleiðsluferlið í skilningi laganna. Lagfæringar á kreditlista og titilspjöldum og aðlögun kvikmyndar að sjónvarpsseríu hafi verið hluti af eðlilegum dreifingar- og framleiðslukröfum og voru gerðar innan þess kostnaðar- og framleiðslutímabils sem upphafleg umsókn tók mið af.

Kærandi bendir í fimmta lagi á að þegar um framleiðslu sjónvarpsþáttaraðar er að ræða teljist lok framleiðslu vera við frumsýningu síðasta þáttar í viðkomandi þáttaröð, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna. Áætlað sé að sjónvarpsþættir verði sýndir á árinu 2025 og verði því þess vegna haldið fram að lok framleiðslu hafi ekki átt sér stað enn [þegar greinargerð var skrifuð]. Þó er áhersla lögð á að öllum framleiðsluþáttum hafi verið lokið í ágúst 2024 og því sé ljóst að umsókn um útborgun endurgreiðslu sem send var 22. nóvember 2024 hafi borist innan tilskilins tímafrests skv. 3. mgr. 5. gr. laganna, þ.e. innan sex mánaða frá lokum framleiðslu. Eins og málið sé vaxið hljóti jafnframt að koma til skoðunar reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um meðalhóf og jafnræði. Hin kærða ákvörðun sé verulega íþyngjandi fyrir kæranda og ekki verði séð að nein haldbær rök séu fyrir niðurstöðunni. Tilgangi laganna verði ekki náð ef nefnd um endurgreiðslur hafnar umsókn um útborgun endurgreiðslu á grundvelli mjög þröngrar og hæpinnar túlkunar á lögum og reglugerðum. Nefndinni beri að gæta meðalhófs og ekki sé að óþörfu hætt til hagsmunum þeirra aðila sem hagsmuni eiga af ákvörðun nefndarinnar.

Að lokum tiltekur kærandi að honum sé kunnugt um að á fyrri hluta árs 2022 hafi verkefni hliðstætt því sem hér um ræðir, fengið samþykkt af hálfu nefndarinnar að lok framleiðslu á verkefni hafi átt sér stað eftir frumsýningu kvikmyndar þar sem gerðar voru leiðréttingar á kreditlista eftir frumsýningu. Þannig hafi verið miðað við að lok framleiðslu hefðu átt sér stað eftir frumsýningu verkefnis og að umsókn um útborgun hafi verið send nefndinni eftir að sex mánuðir höfðu liðið frá frumsýningu. Því hafi komist á viðurkennd stjórnsýsluframkvæmd og nefnd um endurgreiðslur sé skylt að tilkynna með skriflegum hætti að framkvæmd þessari hafi verið breytt, ef sú er raunin. Af þessu sökum byggir kærandi einnig á því að um brot á jafnræðisreglu 11.gr. stjórnsýslulaga sé að ræða.

Í umsögn endurgreiðslunefndar kemur fram að í öllum umsóknargögnum sem lágu til grundvallar útgáfu vilyrðis, þar á meðal verkefnamati, kostnaðaráætlun og fjármögnunaráætlun, var verkefnið sem um ræðir skilgreint sem kvikmynd. Í lögum nr. 43/1999 sé gerður skýr greinarmunur á kvikmynd annars vegar og sjónvarpsþáttum hins vegar, meðal annars í 3. mgr. 5. gr. þar sem kveðið er á um að lok framleiðslu kvikmyndar teljist í síðasta lagi við frumsýningu en þegar um þáttaraðir sé að ræða miðist lok framleiðslu við frumsýningu síðasta þáttar í stakri þáttaröð. Þessi aðgreining sé endurtekin í vilyrði nefndarinnar.

Í áðurnefndu ákvæði komi fram að hafna skuli beiðni sem berst eftir að sex mánuðir hafa liðið frá lokum framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis og lok framleiðslu teljist í síðasta lagi við frumsýningu. Umsókn B2 hafi borist rúmum sjö mánuðum eftir frumsýningu og því utan lögboðins frests. Lögin séu fortakslaus að þessu leyti og nefndin hafi enga heimild til að víkja frá skilyrðinu. Breytingar á kreditlista eða önnur smávægileg eftirvinnsla eftir frumsýningu hafa ekki þýðingu í þessu sambandi, enda sé skilyrðið um frumsýningu skýrt og fortakslaust.

Aðlögun kvikmyndar í sjónvarpsþætti eftir frumsýningu breyti ekki lokapunkti framleiðslu kvikmyndar í skilningi laganna. Slík breyting hefði þá að lágmarki krafist sérstakrar tilkynningar og uppfærðrar áætlunar, sem þó sé óvíst að hefði framlengt frestinn fyrir kvikmyndina.

Endurgreiðslunefnd mótmælir jafnframt fullyrðingu kæranda um tilvist stjórnsýsluvenju sem styðji aðra niðurstöðu, enda hafi nefndin ekki haft slíka framkvæmd og hún gæti allt að einu ekki gengið framar skýru lagaákvæði. Nefndin telur að hin kærða ákvörðun hafi verið í samræmi við lög, reglugerð og skilyrði vilyrðis.

Í viðbótarathugasemdum kæranda er nánar fjallað um tilvik þar sem kærandi telur að endurgreiðslunefndin hafi samþykkt að lok framleiðslu á verkefni hafi átt sér stað eftir frumsýningu kvikmyndar, þar sem framleiðslukostnaður féll til eftir frumsýningu. Kærandi tekur fram að hann hafi fengið afrit af fundargerðum nefndar um endurgreiðslur þar sem fjallað sé um afgreiðslu á umsókn E vegna verkefnisins F. Af þeim skjölum megi sjá að útborgun hafi verið samþykkt og vísað þar um til skýringa framleiðanda hvað varðar mismunandi frumsýningardaga kvikmyndarinnar. Kærandi telur að afgreiðsla nefndrar umsóknar byggist á sömu forsendum og eiga við um umsókn kæranda um útborgun og afgreiðsla nefndarinnar sé því fullkomlega fordæmisgefandi og niðurstaða ráðuneytisins hljóti að byggja á henni. Svo virðist sem að í tilviki E hafi endurgreiðslunefndin tekið til álita mismunandi frumsýningardaga myndarinnar og framleiðslukostnað sem féll til á tímabilinu milli frumsýningardaga. Hér sé um að ræða sambærileg tilfelli þar sem breytingar eru gerðar á titilspjöldum og kreditlista svo myndin væri fullbúin til frumsýningar erlendis.

Þá tilgreinir kærandi að fyrsta sýning myndarinnar erlendis hafi verið 15. júní 2025 í Úkraínu og þann 7. október 2025 í Þýskalandi og staðfestir það með tölvupósti dreifingaraðila myndarinnar.

Stjórnsýslukæra þessi barst ráðuneytinu innan kærufrests og telst kæran því löglega fram komin. Ágreiningur málsins lýtur að því að skera úr um hvort endurgreiðslunefndinni hafi verið rétt að synja kæranda um endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar á þeim grundvelli sem hún gerði, þ.e. á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laganna þar sem meira en sex mánuðir liðu frá frumsýningu kvikmyndar þar til beiðni barst um útgreiðslu.

Um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi er fjallað í lögum nr. 43/1999. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna skal umsókn um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar send nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar og í h- lið 1. mgr. 4. gr. laganna, um þau skilyrði sem skulu vera uppfyllt við mat á því hvort endurgreiða skuli hlutfall af framleiðslukostnaði kvikmyndar eða sjónvarpsefnis, kemur fram það skilyrði fyrir útgáfu vilyrðis að fyrir liggi hvernig staðið verði að almennri dreifingu.

Í 3. mgr. 5. gr. laganna er fjallað um ferlið við beiðni um endurgreiðslu vegna útgefins vilyrðis. Í 1. málsl. kemur fram að nefnd um endurgreiðslur skuli send beiðni um útborgun og skuli nefndin ákvarða endurgreiðslur skv. 3. gr. laganna. Í 2. málsl. kemur fram að berist beiðnin eftir að sex mánuðir hafa liðið frá lokum framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis skuli hafna henni. Í 3. málsl. kemur fram að lok framleiðslu teljist vera í síðasta lagi við frumsýningu.

Í máli þessu er um það deilt hvenær lok framleiðslu verkefnisins C skuli teljast hafa verið, en óumdeilt er að kvikmyndin var sýnd í fyrsta skipti opinberlega á Íslandi þann 19. apríl 2024. Nánar tiltekið er því deilt um hvort horfa skuli til beins orðalags í 3. mgr. 5. gr. laganna þar sem miðað er við frumsýningu kvikmyndar eða hvort réttlætanlegt sé að horfa til annarra sjónarmiða og forsendna.

Í greinargerðum aðila málsins er fjallað um það hvort að umsókn og gögn sem tengjast henni hafi skilgreint verkefnið sem kvikmynd eða annars konar verkefni. Þetta er talið hafa þýðingu þar sem röksemdir kæranda byggja á því að eftir fyrstu sýningu verksins hafi verið unnið að umbreytingu þess úr kvikmynd í sjónvarpsþætti enda hafi verkefnið ekki verið skilgreint sérstaklega sem kvikmynd af hálfu kæranda. Af gögnum máls sem send voru ráðuneytinu verður ekki annað séð en í öllum tilfellum sé talað um verkefnið sem kvikmynd eða leikna kvikmynd.

Þá er um það einnig fjallað í málatilbúnaði aðila hvort kærandi hefði átt að tilkynna endurgreiðslunefnd um breytingar sem hafi orðið á verkefninu við framleiðsluferli þess. Um þetta segir í 2. mgr. 4. gr reglugerðar nr. 450/2017 að verði veruleg breyting á forsendum framleiðslunnar og áætluðum framleiðslukostnaði, sbr. d- lið 1. mgr., eftir að framleiðsla hefst skal umsækjandi senda nefnd um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar ítarlega greinargerð og uppfærða kostnaðaráætlun. Í greinargerð endurgreiðslunefndar kemur fram að aðlögun kvikmyndar í sjónvarpsþætti eftir frumsýningu breyti ekki sjálfkrafa lokapunkti framleiðslu kvikmyndar í skilningi laganna. Slík breyting hefði að lágmarki krafist sérstakrar tilkynningar og uppfærðrar áætlunar sem þó er óvíst að hefði framlengt frestinn fyrir kvikmyndina. Ráðuneytið tekur undir þessi sjónarmið endurgreiðslunefndar og telur að eðlilegt hafi verið fyrir kæranda að tilkynna endurgreiðslunefnd um breyttar forsendur.

Við mat á því hvernig túlka skuli hugtakið frumsýning í tilfelli þessu er orðalag 3. mgr. 5.gr. laganna ákvæðisins afdráttarlaust í sjálfu sér. Þar er mælt fyrir um að berist nefndinni beiðni um útborgun eftir að sex mánuðir hafa liðið frá lokum framleiðslu kvikmyndar beri að hafna henni og lok framleiðslu kvikmyndar séu í síðasta lagi við frumsýningu. Endurgreiðslunefndin telur að beiðni kæranda um útborgun hafi borist eftir að sex mánuðir liðu frá því að kvikmyndin var frumsýnd, sem að mati nefndarinnar var frumsýning á Íslandi þann 19. apríl 2024. Kærandi telur aftur á móti rétt að leggja þann skilning í ákvæði 3.  mgr. 5. gr. að miða skuli við það tímamark þegar framleiðsluþáttum var lokið, í síðasta lagi 1. ágúst 2024, eða að miða skuli við það mark þegar kvikmyndin var frumsýnd erlendis í júní 2025.

Viðmið um að lok framleiðslu skuli teljast vera við frumsýningu kvikmyndar kom inn í lög um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi árið 2021. Í greinargerð með frumvarpi því segir að breytingin komi til þar sem ósamræmi sé milli þágildandi laga og reglugerðar um málefnið. Í greinargerð með þágildandi lögum hafi komið fram að almennt yrði miðað við að framleiðslu væri lokið í síðasta lagi við frumsýningu og lagt til að það viðmið yrði fest í lög og vafi tekinn af um þetta. Ekki er þó að finna í lögum nr. 43/1999, né reglugerðum settum á grundvelli laganna, skilgreiningu á því hvenær kvikmynd telst vera frumsýnd í skilningi laganna. Í vefbókasafni Snöru á vefnum snara.is er orðið ,,frumsýning‘‘ skilgreint sem fyrsta sýning.

Ráðuneyti kvikmyndamála hefur fjallað um hugtakið frumsýningu og túlkað það miðað við skilgreiningar í orðabók í úrskurði sínum frá 27. nóvember 2024 (málsnúmer MNH23120242). Í þeim úrskurði var ákvörðun endurgreiðslunefndar ógilt og málinu vísað aftur til meðferðar hjá nefndinni. Sú niðurstaða byggði á því að frá því að umræddur umsækjandi sótti um vilyrði til framleiðslu kvikmyndar og þar til beiðni hans um endurgreiðslu kostnaðar barst hafi áðurgreindar breytingar orðið á lögum nr. 43/1999 þar sem lok framleiðslu voru skilgreind afdráttarlausar en verið hafði. Ráðuneytið taldi að þar sem umsækjanda hafði ekki verið leiðbeint nægilega um þessa breytingu og að hún tæki til umsóknar hans einnig þá bæri endurgreiðslunefndinni að taka málið aftur til meðferðar.

Þá tiltekur kærandi í gögnum sínum að endurgreiðslunefnd hafi áður afgreitt tilfelli sem byggi á sömu forsendum og eru uppi í máli þessu á annan hátt en gert var. Sú afgreiðsla hafi verið fullkomlega fordæmisgefandi og því hljóti niðurstaða ráðuneytisins að byggja á henni. Í því tilfelli hafi verið horft til mismunandi frumsýningardaga myndarinnar og framleiðslukostnaðar sem féll til á tímabilinu milli frumsýningardaga. Af gögnum málsins, sem er frá árinu 2022, og upplýsingum sem ráðuneytið aflaði sér, má ráða að sérstakar aðstæður hafi verið til staðar í því máli sem kærandi vísar til sem varða m.a. heimsfaraldur kórónuveiru og evrópska styrkjakerfið sem studdu þá niðurstöðu sem varð. Í slíkum tilfelli þar sem sérstaklega háttar til getur endurgreiðslunefndin túlkað ákvæði laganna umsækjendum í hag. Ekki verður séð að aðstæður séu uppi í þessu máli sem réttlætt geti slíka túlkun andstætt skýru lagaákvæði. Þá tekur ráðuneytið heldur ekki undir með kæranda að til staðar sé viðurkennd stjórnsýsluframkvæmd sem taka skuli tillit til hér, þ.e. að stjórnsýsluvenja skuli leiða til þess að horft verði fram hjá sex mánaða fresti sem miðast við frumsýningu kvikmyndar. Til þess að stjórnsýsluvenja myndist er í stjórnsýslurétti miðað við að framkvæmd verði að hafa verið við lýði í nokkurn tíma, framkvæmd hafi verið stöðug, samfelld, starfsmenn stjórnsýslunnar telji hana rétta og bindandi og hún sé ekki andstæð lögum. Þessi viðmið geta ekki talist vera fyrir hendi hjá endurgreiðslunefnd þegar kemur að túlkun 3. mgr. 5. gr. laganna.

Því telur ráðuneytið að endurgreiðslunefnd hafi verið rétt að hafna beiðni kæranda um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar byggt á skýru lagaákvæði, orðabókarskilgreiningu á hugtakinu frumsýning og forsendum í máli þessu.

Með vísan til framangreinds er ákvörðun nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar frá 11. mars 2025, vegna verkefnisins C, staðfest.